Introdução | Reforma urbana e direito à cidade. Autores: Juliano Ximenes, José Júlio Lima, Ana Cláudia Cardoso, Raul Ventura Neto e Roberta Menezes

O presente livro apresentará, em textos curtos, aspectos do debate no campo do Planejamento Urbano e Regional acerca das Regiões Metropolitanas brasileiras, em contexto principalmente relacionado ao pós-Constituição de 1988 e sua redefinição do pacto federativo e ascensão do Município à condição de ente federativo de modo efetivo no Brasil.

Além de estar inserido no campo do ordenamento territorial em geral, este material, parte de uma série publicada nacionalmente pelo Observatório das Metrópoles, Instituto Nacional de Ciência e Tecnologia, tem como propósito fomentar e estimular o debate público sobre as linhas programáticas e os efeitos da urbanização e da estruturação regional brasileira nas décadas recentes. Embora seja claramente necessário remontar a períodos históricos anteriores, como a ditadura de 1964-1985, entende-se que o foco crítico recente está situado na significativa inflexão ultraliberal ocorrida a partir do golpe parlamentar de 2016, com a deposição de Dilma Vana Rousseff e a ascensão ao poder de ala conservadora.

O livro está organizado em seis capítulos. Inicialmente são apresentados os contornos da desigualdade e de sua dimensão territorial para a Região Metropolitana de Belém e a Região Metropolitana de Santarém, no Oeste do Estado. O impacto diferenciado da pandemia de Covid-19 evidencia a desigualdade e explicita a diferente mortalidade da doença por classe social, localização e grupo. No segundo capítulo são abordadas associações de grupos de poder em torno da concentração de terras na Região Metropolitana e a formação de uma elite patrimonial cujos benefícios privados se estendem até o presente. No terceiro capítulo aborda-se a história da institucionalidade que deu sustentação à Região Metropolitana de Belém e seus reflexos quanto ao ambiente político do momento, bem como em relação ao que o Governo Federal preconizava para a cidade na Amazônia. No quarto capítulo falamos de experiências recentes inscritas na lógica das chamadas parcerias público-privado e em seu reflexo nos projetos e na gestão urbana e estadual. Na quinta parte temos um capítulo em colaboração com o Núcleo de Defesa da Moradia da Defensoria Pública do Estado do Pará em que, a propósito da Campanha Despejo Zero, contra os despejos e remoções na pandemia, discute-se o conflito fundiário e as diversas violações de Direitos Humanos a ele associadas. por fim, no capítulo seis apresentamos uma condensação destas ideias e tópicos de natureza propositiva, como esboços de uma política de desenvolvimento urbano e regional para os casos estudados. 

Capítulo 1 | Aspectos territoriais da desigualdade socioeconômica e territorial na RMB, e RM de Santarém. A pandemia de Covid-19 nas RMs. Autores: Juliano Pamplona Ximenes Ponte, José Júlio Ferreira Lima, Nayara Sales Barros, Ana Cláudia Duarte Cardoso e Thiago Alan Guedes Sabino

Este capítulo é uma apresentação de dados, oficiais e públicos, mas também inéditos, seguidos de análises locais e regionais sobre a desigualdade e o acesso à infraestrutura, equipamentos públicos, a políticas de Estado e às possibilidades notadamente limitadas dadas no Norte do Brasil pela forma subordinada como a Região Amazônica se insere no arranjo regional brasileiro. Pretende-se demonstrar a precariedade da moradia e a deficiência de infraestrutura como aspectos predominantes na Região Metropolitana de Belém (RMB), e constantes também na RM de Marabá, no Estado do Pará. Essas deficiências e precariedade formam uma das bases empíricas da análise dos vetos no acesso a direitos e ao Direito à Cidade nos casos locais. 

A RMB é há muito conhecida pelos indicadores críticos. Criada ainda em 1973, por Lei Complementar, a RMB hoje é composta por sete municípios  e teria, segundo estimativas do IBGE para o ano de 2019, 2,51 milhões de habitantes. Divulgação de resultados do Censo Demográfico 2010 do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE) atestava que na capital os aglomerados subnormais eram majoritariamente localizados em setores censitários de maior número de domicílios, em áreas extensas e proporcionalmente de maiores densidades demográficas brutas, com áreas precárias contíguas, seguidas. Belém, ainda, em termos municipais é notoriamente a capital brasileira com as mais precárias condições de infraestruturas de acordo com os dados do Censo Demográfico 2010 do IBGE que, metaforicamente, aponta que se trata de município que “apresentou condições menos desejáveis em todas as variáveis” (IBGE, 2010).

A média de idade dos casos confirmados de Covid-19 no Pará até 06 de julho de 2020 é de 42 anos, com desvio-padrão 18 (anos); a moda estatística é de 37, próxima da média, portanto. Os casos registrados cobrem pessoas de idades entre os 117 anos (um homem em Santarém, região do Baixo Amazonas) até 0 anos (SESPA, 06 jul. 2020). Em dados de 06/07/2020, os casos confirmados da Região Metropolitana de Belém (RMB) somavam aproximadamente 29,9 mil, dos quais 70% em Belém, 15% em Ananindeua e 5% em Castanhal. A mais alta taxa de letalidade, quantidade de óbitos em relação ao número de casos confirmados da doença, ocorreu em Castanhal, com 10,5% dos casos, seguida por Marituba, com aproximadamente 9% dos casos confirmados. Marituba, outrora município metropolitano com o maior contingente de domicílios situados em aglomerados subnormais do país (77% do total, segundo o Censo Demográfico 2010), continua com expressiva população em condições habitacionais precárias, enquanto Castanhal passou a figurar nas estatísticas oficiais com domicílios em aglomerados subnormais – tendo sido objeto de liberação de funcionamento do comércio classificado como atividade não-essencial e posterior fechamento em função da lotação de leitos nos Estabelecimentos Assistenciais de Saúde (EAS) locais. O caso tornou-se localmente célebre.

Capítulo 2 | Coalizões de poder, território e regimes urbanos. Questão fundiária e imobiliária, acesso à terra e formação socioespacial da RMB. Autores: Raul da Silva Ventura Neto, Roberta Menezes Rodrigues e Ana Cláudia Duarte Cardoso

O texto se baseia no mapeamento de setores da economia e da sociedade locais que estruturam a concentração fundiária, o acesso privilegiado a recursos do Estado e as associações entre grupos regionais e de fora (do país e da Região) que reproduzem a desigualdade. A concentração de terras é localmente acompanhada de efeitos de “causação circular” (conforme Michael David Vetter e Rosa Massena teorizaram em 1982) reprodutores da captura de antigas terras devolutas em torno de algumas dezenas de famílias constituintes de certa elite local e regional que, após a integração econômica da ditadura de 1964-1985, se veem aliadas a grupos empresariais do Sudeste brasileiro ou mesmo a investimentos estrangeiros para conseguirem se manter em posição de relevância econômica. Investimentos em urbanização, historicamente, representaram o reforço de antigas centralidades, situadas basicamente em bairros históricos da capital, urbanizados até o início do século XX. Investimentos na periferia, sobretudo aqueles realizados durante a ditadura militar de 1964-1985, foram essencialmente operações de reforço das antigas centralidades e de consolidação da segregação socioespacial, como nos casos de conjuntos habitacionais nas áreas de expansão de Belém e de Ananindeua, inicialmente. Em parte essas associações também ocorrem na formação de lideranças políticas locais, inclusive algumas que foram oposição à ditadura de 1964, aspectos que o levantamento dos financiamentos de campanha devem ajudar a evidenciar, bem como a diferença no padrão de voto, que localmente é mais conservador e nacionalmente parece mais progressista.

Capítulo 3 | A institucionalidade da RMB e suas contradições. Autores: José Júlio Ferreira Lima, Roberta Menezes Rodrigues e Ana Cláudia Duarte Cardoso

Torna-se necessário fazer uma explanação sobre os chamados superplanos metropolitanos da Região Metropolitana de Belém, bem como sobre as instituições, principalmente secretarias estaduais, envolvidas nos temas da infraestrutura, das políticas urbanas e de integração regional e na legislação incidente. Se tomarmos os dois primeiros superplanos elaborados para os municípios de Belém e Ananindeua nas décadas de 1970 e 1980, é possível observar que os diagnósticos acerca da estrutura econômica e espacial da região metropolitana de Belém não questionavam as justificativas ou bases para tomada de decisão das instituições responsáveis pela promoção do direito à cidade. A implementação do primeiro plano diretor coincidiu, em Belém, com a introdução, por meio de lei, do governo da região metropolitana, quando a ditadura militar atingiu sua fase mais rígida. Nos anos iniciais da década de 70, as influências do SERFHAU e do BNH podem ser melhor descritas como em oposição uma à outra. Enquanto as primeiras davam instruções para o desenvolvimento urbano baseadas no fornecimento de infraestrutura para a consolidação urbana, as segundas impunham políticas habitacionais baseadas na construção de conjuntos habitacionais. Na maioria dos casos, eram construídos em terra barata, de difícil acesso e sem infraestrutura. O BNH iniciou a construção de conjuntos habitacionais que contrariavam as estratégias propostas pelo SERFHAU para organizar o espaço das cidades, particularmente as periferias dos municípios das regiões metropolitanas.  As contradições entre a orientação do SERFHAU e a implementação da política habitacional do BNH são importantes para esclarecer o problema da disponibilidade de terra urbana para habitação de interesse social.  

 O principal objetivo declarado nos planos foi orientar a expansão e urbanização da RMB de acordo com um modelo de concentração descentralizado a partir dos quais se manteria o modelo de estímulo a centralizações em pontos específicos do território no qual os usos do solo não residenciais, principalmente comércio de médio e grande porte com apoio de infraestrutura pública teriam a incumbência de direcionar a ocupação urbana, subentendida a construção de conjuntos habitacionais conforme as políticas habitacionais em vigor.

Em síntese, o percurso da gestão na RMB é uma combinação de contradições entre o que seria a definição funcional da metrópole em relação à metrópole institucional. Tanto que a entrada do município de Castanhal em 2011 revela interesses que contrariam a lógica da conurbação pelo potencial aproveitamento de recursos metropolitanas em um subregião polarizada pelo agrário. A desarticulação institucional, marca da RMB, não é exclusividade. Nela sobressaem os arranjos políticos e formação de hegemonia em torno de coalizões entre Legislativo e Executivo e entre Prefeituras e Governo do Estado que alternam lideranças de forte caráter conservador e detrimento de políticas efetivas para o trato de serviços comuns.

Capítulo 4 | A lógica das parcerias público-privado na administração pública de municípios da Região Metropolitana de Belém (RMB) e Estado do Pará. Autores: Juliano Pamplona Ximenes Ponte, Nayara Sales Barros, Ana Luiza Fernandez, Beatriz Barbosa e Roberta Menezes Rodrigues

O capítulo decorre de relatório de pesquisa sobre políticas urbanas e a lógica das parcerias público-privado no contexto regional e metropolitano, na hegemonia recente de gestões conservadoras recentes. Uma tese discutida no Brasil a respeito do investimento em infraestrutura urbana e de alcance regional é a de que o orçamento público estaria estrangulado, limitado a baixos percentuais inexoráveis de investimento e que, portanto, o aporte privado viria para garantir o volume necessário para cobrir a deficiência de financiamento. Esta tese encontra lastro em estudos de instituições de perfil multilateral e compreensão econômica ortodoxa, conservadora. Por outro lado, mesmo algumas destas leituras reconhecem a contradição de uma política fiscal e econômica contracionista em produzir desenvolvimento, crescimento econômico e expansão de infraestrutura, ao pugnar pela ausência ou redução radical de investimento, ou gasto, ou despesa estatal.

De modo análogo, há interpretações que constroem a ideia de ciclo entre concepções liberais de Estado, com forte inserção e participação da iniciativa privada, em sucessão contínua com concepções ditas mais estatizantes, caracterizadas por abordagens conservadoras como uma noção “[…] formalista e centralizadora”. Independente dos juízos de valor nitidamente contidos nesta formulação, em que a forma aparentemente mista público-privado equivaleria a certo nível de eficiência, enquanto a forma estatal equivaleria a algum tipo anacrônico de administração pública, a própria interpretação hegemônica reconhece também uma contradição. Neste caso, a contradição estaria na própria sucessão do processo histórico; mesmo a forma liberalizante da chamada parceria público-privado tenderia à estabilização, ao engessamento e à burocratização, e mesmo ao clientelismo.

Enfim, o espírito de políticas de Estado a serem executadas por entes privados seria crescente na Administração Pública do Pará, da Região Metropolitana de Belém e da cidade de Belém. Isto transcenderia o enquadramento no modelo ou nas condições específicas da Parceria Público-Privado (PPP) nos termos da lei; trata-se de uma postura e de uma decisão política de governo. Isto está nas políticas de condução do currículo escolar através de cursos e empresas privadas; na administração de hospitais com recursos públicos através de Organizações Sociais cujo comportamento em pouco diferente em relação a empresas privadas; no subsídio público destinado a empresários locais para que explorem espaços públicos subutilizados mediante cobrança de tarifas, ingressos, taxas, dos usuários, em paralelo à receita pública que devem receber como ganhadores de certames de concessão. Esvazia-se, evidentemente, o caráter público e coletivo das políticas urbanas e sociais em geral, na medida em que critérios de suposta eficiência econômica se sobrepõem evidentemente ao atendimento da população, cujos direitos acumulam deficiências históricas no Pará e seus municípios.

Capítulo 5 | Conflitos sociais, lutas políticas, movimentos sociais e urbanização na RMB. Autores: Ana Cláudia Duarte Cardoso, Roberta Menezes Rodrigues, Luciana Albuquerque Lima e Jessyca Cunha Carvalho

A propósito da Campanha Despejo Zero e da atuação de membros do núcleo regional de Belém devem ser apresentadas lutas políticas pela terra, pela estabilidade da moradia, pelo saneamento, mobilidade urbana e pela pauta da legislação ambiental e urbanística nos municípios metropolitanos. Dados espaciais e a participação da Defensoria Pública do Estado devem ocorrer aqui, com o Panorama das Remoções.

Belém é exemplo didático do quanto as lutas sociais devem ser pautadas pela reivindicação do direito de produção do ambiente e da vida, visto que há diversas espacialidades sobrepostas, que articulam processos urbanos e rurais dialeticamente imbricados. Posicionar Belém como uma cidade terciária que exerce papel de metrópole há séculos, onde a ação colonizadora implantou suas estratégias de controle, mas em cujas bordas resiste uma face amazônica, é um ponto de partida necessário para a exposição dos conflitos sociais, socioambientais, políticos da urbanização que cada vez mais nega a floresta que sustentou a cidade no passado.

O planejamento urbano local acentuou desigualdades entre áreas centrais consolidadas que reproduzem paisagens importadas, periferias improvisadas, e as bordas insulares e demais parcelas de território que ainda são cobertas de vegetação e ocupadas por populações cuja reprodução se dá pelo acesso primário ao ambiente. As alterações recentes de regimes fundiários (fim da enfiteuse, constituição de mosaicos de terras públicas, nova lei de regularização fundiária), que cada vez mais orientam a incorporação de terras públicas pelo mercado de terras, contêm um viés ideológico que precisa ser investigado e identificado, pelo seu impacto na formulação de políticas públicas, na intervenção urbana ou na gestão territorial, para que as pautas de luta sejam adequadamente estabelecidas.

A intervenção urbana realizada pelo setor público sofreu muitas mudanças em sua natureza no decorrer das últimas décadas, mas mantêm seu atrelamento a uma visão de desenvolvimento que privilegia a propriedade privada da terra e a remoção em áreas que foram consolidadas pela própria população.

A ação pública é mais intensa no centro metropolitano, reciclando o status de centralidades antigas. Na periferia o setor privado reedita modelos, níveis de densidade e pauta soluções de mobilidade, segundo uma visão defasada de desenvolvimento urbano, incapaz de incorporar aspectos socioambientais e de reconhecer a necessidade de integração das políticas urbanas.

Uma convergência entre pautas estabelecidas pelos movimentos sociais nacionais e debates sobre uma revisão socioambiental é urgente para proteção dos grupos vulneráveis e enfrentamento das crises que se sobrepõem aos antigos problemas: sanitários, institucional, de segurança pública, econômicos, e de agravamento das mudanças climáticas.  Os investimentos e ações planejadas, então, deveriam ser baseadas nas próprias formas de viver, fazer e produzir da população, de modo radicalmente dialógico e democrático.

Capítulo 6 | Uma crítica social e urbanística e propostas para a RMB. Agenda de planejamento territorial. Autores: Juliano Pamplona Ximenes Ponte, José Júlio Ferreira Lima, Nayara Sales Barros, Raul da Silva Ventura Neto, Ana Cláudia Duarte Cardoso e Roberta Menezes Rodrigues

Após a consideração, o levantamento de dados e sua análise em perspectiva política e histórica, a equipe deve propor uma agenda de política urbana e ambiental e de ações, ainda que eventualmente conceituais, para discutir as especificidades dos problemas urbanos, regionais, ambientais e metropolitanos da RMB e RM de Santarém. Esta agenda deve, necessariamente, ser desenhada a partir da transversalidade dos temas e das demandas por políticas (de ordenamento territorial e desenvolvimento econômico, embora não exclusivamente) fortemente contextualizadas e enraizadas na problemática local e regional da desigualdade, do baixo nível de acesso a infraestrutura e equipamentos públicos e de arranjos econômicos e de cadeias produtivas capazes de garantir a reprodução da sociedade regional a partir dos ativos de seu território e garantindo-lhe a devida conservação, preservação e duração no tempo e no espaço.

Centralmente, a metropolização na Amazônia se revela como um processo de criação de nós da burocracia de Estado, do setor financeiro, de instituições e empresas que exercem funções de regulação, comando e controle de uma Região extensa territorialmente e diversa. Sendo o processo colonizador europeu uma ação evidentemente externa ao ambiente regional, produtora da impactos notáveis e de extinção de formas de viver, fazer e produzir, ao mesmo tempo. A partir do Estado Novo e, ainda mais, a partir da brutalidade do projeto desenvolvimentista e genocida das elites militares nacionais, na ditadura de 1964-1985, o papel de região periférica da Amazônia na regionalização brasileira se consolidou a partir de funções particulares no esquema produtivo nacional. Assim, a Região se ocuparia, por decisões do centro político autoritário, da geração de energia elétrica, da extração mineral, da absorção de frentes migratórias de outras Regiões do país, e de recepção de projetos de infraestrutura cujo perfil era, evidentemente, o que viabilizar estas atividades econômicas de interesse a uma política econômica voltara para as exportações, para a atração de dólares e para a valorização do mercado externo, provocando desemprego e exportando empregos para o exterior, desvalorizando a moeda para obter “ganhos de competitividade”. Não apenas a célebre metáfora do “vazio demográfico” ocuparia a mentalidade e a concepção tecnocrática e autoritária dos militares de 1964, mas também a absoluta desconsideração, desumanização, das “eventuais” demandas da população nativa, submetida a uma espécie de sub-cidadania.

Um projeto de reversão desta concepção histórica implica, portanto, na reversão da política urbana como tem sido aplicada na Amazônia pelo menos desde os anos 1960. Quando pensamos que uma intelectualidade regional socialmente comprometida conseguiu, no Nordeste brasileiro de antes do golpe de 1964, produzir uma concepção de desenvolvimento econômico e reforma agrária regional não exatamente alinhada ao Sudeste, identificamos na História um dos caminhos possíveis.

Conclusão | Autores: Juliano Pamplona Ximenes Ponte, José Júlio Ferreira Lima, Nayara Sales Barros, Raul da Silva Ventura Neto, Ana Cláudia Duarte Cardoso e Roberta Menezes Rodrigues

A questão da moradia na Amazônia demanda o reconhecimento do papel das soluções de adequação habitacional para um estoque de domicílios rústicos, para a adequação habitacional inclusive em áreas de baixa densidade e pelo enfrentamento urbano dos assentamentos precários. 

O processo de precarização e de estruturação de territórios populares não atendidos por direitos e infraestrutura percorre municípios de pequeno, médio e grande porte na Região, sem distinção, praticamente. A uma política habitacional amazônica devem ser associados os ativos presentes na população, com os trunfos da densidade cultural e da presença de instituições nas áreas de Saúde e Educação situadas nos municípios-polo, capazes de estruturar uma rede de equipamentos públicos e comunitários finalmente suficientes para a demanda.

Uma questão sanitária e de provisão de infraestrutura em geral, em escala urbana e regional, precisa reconhecer tanto aspectos fisiográficos e geodésicos da Região quanto a capacidade de pagamento de sua população. Embora possam representar aparente perda de escala e aumento de custo, a prevalência de municípios de pequeno porte mostra a necessidade, em paralelo ao atendimento padrão de demandas urbanas, de sistemas descentralizados e de média e pequena capacidades.

As condições de sítio alagável, de topografia plana e baixa, de relativa proximidade de cursos d’água nas cidades, influencia as decisões tecnológicas sobre estes sistemas e os relaciona com a tradição, tanto regional quanto mundial, do nome da vez das chamadas soluções baseadas na natureza, uma revisitação de antigas técnicas pré-modernas de se produzir infraestrutura de drenagem e esgotamento. Deve ser dissolvida a percepção do estigma das ditas soluções “alternativas” para a Região, uma vez que há casos em que a alternativa não se revela como excêntrica ao padrão, mas inserida nele, conceitualmente.

Neste sentido, o problema do isolamento espacial e da fragmentação territorial tanto se relaciona com o desmonte e a desarticulação de antigas redes espaciais e socioeconômicas existentes na Região quanto com a implantação do projeto moderno, capitalista.

Devem ser associadas a pertinência do uso de modais fluviais de transporte regional com soluções urbanas terrestres, como os ônibus, os veículos leves sobre trilhos (VLT) e variantes, e, também, as formas ativas de deslocamento cotidiano, todas associadas a uma retomada progressiva da malha hidroviária em diversas escalas territoriais.

Demanda-se investimento, evidentemente, mas é notório, do mesmo modo, o passivo de investimento em infraestrutura existente na Amazônia e a, digamos, “funcionalidade” deste ocaso de atendimento dentro do padrão histórico de desigualdade regional brasileira.