Região Metropolitana do Rio de Janeiro

Região Metropolitana do Rio de Janeiro

As crises social e econômica existentes no Brasil há alguns anos, recrudescida pela crise sanitária devido à pandemia da Covid-19, têm rebatimento singular na Região Metropolitana do Rio de Janeiro, tendo em vista a particularidade dessa metrópole referente à sua conformação histórica e territorial e às dinâmicas societárias, econômicas e institucionais que lhes são próprias. Esses aspectos particulares serão tratados nos capítulos deste livro em interação com os processos socioeconômicos e políticos-institucionais ocorridos no âmbito estadual fluminense e em âmbito nacional. 

Alguns capítulos do livro buscarão caracterizar as condições sociais e urbanas existentes na Região Metropolitana do Rio de Janeiro. Essa caracterização será feita a partir da apresentação das consequências da pandemia da Covid-19 sobre o território metropolitano, do quadro de desigualdades sociais e de bem-estar urbano, da questão habitacional e de políticas territoriais voltadas para as áreas especiais de interesse social e da crise da mobilidade. Serão também caracterizados alguns aspectos da dinâmica econômica e ambiental, como os desafios e constrangimentos existentes na estrutura produtiva metropolitana que torna esse contexto territorial incapaz de proporcionar uma dinâmica de desenvolvimento, o modo como a agricultura urbana tem se estabelecido no território metropolitano e os efeitos das mudanças climáticas sobre a questão ambiental metropolitana. 

Outros capítulos do livro se concentrarão nos aspectos da governança da Região Metropolitana do Rio de Janeiro e dos conflitos urbanos presentes nesse contexto territorial. Neste sentido, serão discutidas as mudanças institucionais que favoreceram a privatização do setor de saneamento, a condução do estado pela lógica do empresariamento urbano a partir das coalizões de poder que tem se conformado nas últimas décadas, as novas formas de ilegalidades urbanas, o resgate de políticas orientadas pelos princípios da Reforma Urbana que se realizaram na Região Metropolitana, o resgate de políticas orientadas pelo mercado e voltadas a atender aos interesses de mercado que também se conformaram nessa metrópole e a atualização das lutas e reivindicações urbanas.    

Todos os capítulos procurarão apresentar proposições que busquem enfrentar os problemas apresentados em cada uma das temáticas analisadas. Essas proposições serão objeto de análise e sistematização, considerando os desafios que se apresentam quando se há a necessidade de articulação entre essas temáticas de modo a se realizar um processo de integração setorial e territorial no âmbito da formulação e execução de políticas públicas.

OrganizaçãoMarcelo Gomes Ribeiro (IPPUR/UFRJ)

Sumário

Introdução | Autores: Luiz Cesar de Queiroz Ribeiro

Capítulo 1 | A pandemia na metrópole do Rio de Janeiro. Autores: Juciano Martins Rodrigues

Capítulo 2 | Desigualdades e bem-estar urbano na metrópole do Rio de Janeiro. Autores: Marcelo Gomes Ribeiro, Paula Guedes Martins Ferreira, Claudio Crespo e Lorenzo Valfre

Capítulo 3 | Direito à moradia na metrópole carioca: balanço do ciclo recente e perspectivas para o futuro. Autores: Adauto Lucio Cardoso e Samuel Thomas Jaenisch

Capítulo 4 | Zonas especiais de interesse social: relevância e contradições da experiência das áreas de especial interesse social no rio de janeiro. Autores: Adauto Lucio Cardoso, Rosangela Luft e Luciana Ximenes

Capítulo 5 | A mobilidade na metrópole do Rio de Janeiro: crise persistente e caminhos possíveis. Autores: Juciano Martins Rodrigues 

Capítulo 6 | Deseconomias na metrópole carioca. Autores: Regina Tunes e Sandra Lencioni

Capítulo 7 | Agricultura urbana e o direito à cidade. Autores: Luciana Corrêa do Lago, Fernanda Petrus e Luisa Ferrer

Capítulo 8 | A questão ambiental e os efeitos das mudanças climáticas. Autores: Thêmis Amorim Aragão e Ana Lúcia Britto

Capítulo 9 | A privatização dos serviços de saneamento na RMRJ: repercussões sobre o direito à cidade. Autores: Ana Lúcia Britto, Suyá Quintslr e Mariana Dias

Capítulo 10 | Como e para quem se governa? Autores: Filipe Souza Corrêa, Erick Silva Omena de Melo, Nelson Rojas de Carvalho, Humberto Mario Meza, Franklin Soldati, Breno Serodio e Arthur Bernardo Lope

Capítulo 11 | As novas ilegalidades urbanas. Autores: Orlando Alves dos Santos Junior, Tarcyla Fidalgo, Adauto Lucio Cardoso, Luciana Ximenes, Samuel Thomas Jaenisch, Filipe Souza Corrêa e Wânia Mesquita

Capítulo 12 | O programa da reforma urbana. Autores: Orlando Alves dos Santos Junior, Tarcyla Fidalgo, Adauto Lucio Cardoso, Luciana Ximenes, Samuel Thomas Jaenisch, Mariana Albinati, Beatriz Terra, Bruna Ribeiro, Bruno Frazão, Taísa Sanches e Franklin Soldati

Capítulo 13 | Ajustes regulatórios e projetos pró-mercado. Autores: Tarcyla Fidalgo , Orlando Alves dos Santos Junior, Beatriz Terra, Filipe Souza Corrêa, Humberto Mario Meza e Victor

Capítulo 14 | Quais as reivindicações urbanas? Que lutas? Autores: Mariana Albinati, Taísa Sanches, Orlando Alves dos Santos Junior, Fernanda Amim  e Humberto Mario Meza

Capítulo 15 | Quais as nossas propostas? Autores: Marcelo Gomes Ribeiro

Capítulos

Introdução | Autores: Luiz Cesar de Queiroz Ribeiro

Esta introdução abordará a relação entre confiança, cultura cívica e cidadania na literatura, com foco na análise dos dados do survey realizado na metrópole do Rio de Janeiro sobre o tema da cultura política e da cidadania. Para tanto, o texto será organizado em três partes. Na primeira, procuramos explorar conceitual e historicamente as raízes da estreiteza do espaço cívico-político da metrópole fluminense, uma vez que ela nos permite fundamentar o tratamento dos dados obtidos na mencionada pesquisa, e especialmente a análise da desagregação espacial dos indicadores. Na segunda, apresentamos os resultados da análise de alguns indicadores relativos: (i) às desigualdades das pré-condições do exercício da cidadania e (ii) os diferenciais de intensidade  de  modalidades do exercício da cidadania no interior da metrópole fluminense. Por último, nas considerações finais, exploramos os resultados da nossa análise na direção da reflexão de como a partição da cultura cívico-política desencadeia um política urbana reprodutora desta mesma partição.   

Capítulo 1 | A pandemia na metrópole do Rio de Janeiro. Autores: Juciano Martins Rodrigues

No mundo todo cidades e metrópoles são os epicentros da pandemia provocada pelo vírus SARS-CoV-2.  A pandemia pode ser vista também como uma crise de saúde pública urbanizada, que atinge duramente os espaços urbanos, alterando as formas de vida e trabalho e com consequências importantes sobre a estrutura e a configuração urbanas.  A pergunta sobre a duração e alcance dessas alterações ainda está em aberto. Neste texto buscamos refletir não só sobre as consequências sociais e econômicas da pandemia, mas também sobre fatores ou características próprias do contexto socioespacial da metrópole que a torna vulnerável para a disseminação do vírus.

Nesse sentido, o texto parte do pressuposto de que a crise sanitária não se explica apenas pela forma com que o vírus SARS-CoV-2 se difundiu pelo território se favorecendo apenas da maior presença de indivíduos suscetíveis, mas também pelas características do contexto no qual a doença se espalha. Mais do que os indicadores epidemiológicos básicos (incidência, taxa de hospitalização, mortalidade, etc.) para caracterizar a situação da pandemia na metrópole, sua evolução temporal e sua posição em relação a outros espaços, buscamos também relacionar a situação epidêmica com a condição metropolitana.

Em outras palavras, a elaboração do texto se orienta pela ideia de que a reprodução patogênica do vírus SARS-CoV-2 encontra elementos típicos das metrópoles que potencializam e amplificam seu espalhamento e, consequentemente, os níveis e as formas de desfechos da pandemia. Trata-se, portanto, de argumentar que, diante da complexidade socioespacial, essa condição metropolitana se impõe através de dinâmicas que intensificam as interconexões entre epidemias e condições sociais, econômicas, políticas e espaciais, em consonância com a teoria sindêmica. Estão entre essas condições a posição e a função da metrópole na rede de cidades, o perfil ocupacional predominante, os padrões de mobilidade e características adversas do meio social, sobretudo aspectos relacionados à habitação.

A partir, portanto, de um diagnóstico da pandemia à luz do contexto socioespacial da RMRJ e uma breve análise de suas consequências sanitárias sobre a população, pretendemos discutir como a constituição de espaços urbanos orientados pela redução das desigualdades e pela promoção do bem-estar, tornando-os mais resistentes a situações como aquelas enfrentadas nos último dois anos. Portanto, trata-se também de abrir possibilidades para a construção de cenários pós-pandêmicos para a metrópole do Rio de Janeiro.

Capítulo 2 | Desigualdades e bem-estar urbano na metrópole do Rio de Janeiro. Autores: Marcelo Gomes Ribeiro, Paula Guedes Martins Ferreira, Claudio Crespo e Lorenzo Valfre

A experiência acumulada do Observatório das Metrópoles sobre a análise das diversas dimensões das desigualdades existentes na região metropolitana do Rio de Janeiro tem demonstrado que, de modo geral, há correspondência nas áreas da metrópole entre desigualdades de bem-estar urbano (mobilidade, infraestrutura etc.) e as desigualdades sociais (desigualdades de oportunidades educacionais e ocupacionais e desigualdades de renda). A constatação dessa correspondência decorre de serem fenômenos que se determinam mutuamente, embora suas causas não se encerrem nessas determinações mútuas. 

Já temos apreendido a existência do mecanismo da causação circular viciosa entre os efeitos líquidos da ação do Estado e a segregação socioespacial, decorrente do modo como se comporta o preço do solo urbano a partir daquelas ações do poder público, ajustando a Renda Real dos indivíduos nos diferentes territórios da metrópole (Vetter et. al.). Ao mesmo tempo, o nível de renda monetária alcançada pelas famílias decorre de um conjunto de circunstâncias que podem ser compreendidas por um processo de encadeamento observadas ao longo da trajetória dos indivíduos (posição social da família – educação – posição ocupacional no mercado de trabalho – nível de renda): algumas dessas circunstâncias tem efeito sobre o nível de renda de maneira direta, mas outras agem de modo indireto; algumas dessas circunstâncias podem ter efeito imediato sobre o nível de renda, outras impactam no médio ou longo prazos (Ribeiro, 2016). 

Compreender as causas, o sentido e os mecanismos dessas determinações são importantes para a elaboração de políticas públicas que busquem quebrar o processo de causação circular viciosa, reduzindo ao mesmo tempo as desigualdades sociais e as desigualdades urbanas no interior da metrópole. Entendemos que essas políticas públicas precisam ser pensadas de modo integrado, mesmo que elas possuam formulações específicas, considerando a temporalidade dos seus efeitos sobre o território onde elas devam ser aplicadas. 

Por este motivo, procuraremos pôr em tela essas dimensões das desigualdades sociais, a partir do contexto concreto da região metropolitana do Rio de Janeiro, onde a hipótese da segregação do poder e o poder de segregação parece se confirmar de maneira expressiva, pois a condição de homogeneização da classe dominante e de fragmentação da classe popular atuam como mecanismos para a conformação desse modelo de segregação, a qual se denomina modelo de segregação carioca. Neste sentido, procuraremos elaborar proposições que possam contribuir para a formulação de políticas públicas que sejam capazes de reverter o círculo vicioso que se apresenta até os dias de hoje. 

Capítulo 3 | Direito à moradia na metrópole carioca: balanço do ciclo recente e perspectivas para o futuro. Autores: Adauto Lucio Cardoso e Samuel Thomas Jaenisch

Este capítulo pretende apresentar um balanço crítico sobre as políticas de habitação de interesse social implementadas na metrópole carioca nas duas últimas décadas, destacando elementos que possam a ajudar a pensar possíveis caminhos para uma política urbana que recoloque a questão da moradia como tema fundamental da agenda pública. Partimos do pressuposto que o acesso à terra e à moradia são direitos fundamentais para que se possa produzir cidades mais inclusivas e democráticas, reforçando a importância de trazer essa questão para o centro do debate sobre a Reforma Urbana. 

O texto será composto por cinco tópicos. Ele inicia com uma retomada histórica, recuperando o protagonismo da metrópole carioca na formulação de políticas de regularização fundiária e urbanização de favelas, nas décadas de 1980 e 1990, que se destacaram no debate nacional por seu pioneirismo. Será feita menção também, para o caso da cidade do Rio de Janeiro, ao Plano Diretor de 1992 e à criação da Secretaria Municipal de Habitação em 1994. O texto segue destacando a atuação dos grandes programas de investimentos criados no ciclo lulista, em especial o Programa Minha Casa Minha Vida (PMCMV) e o Programa de Aceleração do Crescimento (PAC), que direcionaram um grande volume de recursos para obras de provisão habitacional e urbanização de favelas na metrópole. Esses investimentos configuraram um grande avanço em termos de escala de atuação, mas também receberam críticas dados os problemas de implementação. Grandes investimentos na construção de conjuntos habitacionais e melhorias urbanas em favelas foram realizados, mas nem sempre representando melhoras efetivas para os beneficiários. 

Em seguida será abordado o desmonte das políticas de habitação e seu reflexo sobre a deterioração das condições de vida da população. O desmonte começou a se configurar após a crise institucional instaurada em 2016 e se aprofundou nesse último ciclo político marcado por governos de orientação ultraliberal e conservadora tanto em nível federal e local. Foi um período marcado, principalmente, pelo esvaziamento das estruturas institucionais e políticas criadas nas décadas anteriores. Um cenário que, aliado à crise econômica e sanitária agravada nos anos de 2020 e 2021, vem resultando em um acirramento das desigualdades urbanas com uma precarização das condições de moradia para uma parte significativa da população.

O texto encerra com proposições que se orientam, por um lado, pela necessidade de retomada da política habitacional como prioridade de governo, buscando reconstruir programas de urbanização de favelas e regularização de loteamentos, além de instituir novas ações voltadas para o atendimento de outras necessidades habitacionais. Essa retomada implica, necessariamente, no fortalecimento institucional dos órgãos governamentais, no planejamento das ações e na democratização ampla do processo decisório, nas escalas do estado e dos municípios e no nível dos territórios sob intervenção.

Capítulo 4 | Zonas especiais de interesse social: relevância e contradições da experiência das áreas de especial interesse social no Rio de Janeiro. Autores: Adauto Lucio Cardoso, Rosangela Luft e Luciana Ximenes

As Zonas Especiais de Interesse Social (ZEIS) são mecanismos jurídico-urbanísticos de ordenamento territorial, empregados na política urbana como tipo especial de zoneamento para a democratização do acesso à terra e a garantia do direito à moradia digna. Na cidade do Rio de Janeiro este instrumento é aplicado por meio das Áreas Especiais de Interesse Social (AEIS), incorporadas à legislação municipal através do Plano Diretor de 1992, reconhecido por sua abordagem progressista e alinhada aos preceitos da Reforma Urbana. Desde então, cerca de mil favelas e loteamentos populares foram declarados como AEIS por leis de autoria do executivo municipal, além de um conjunto significativo de AEIS com origens no legislativo. 

Desde o início da década de 1990, a aplicação do instrumento das AEIS na cidade do Rio de Janeiro se dá de forma contínua e articulada às políticas habitacionais. Destaca-se o papel essencial que este instrumento desempenhou para o desenho de políticas de urbanização de favelas, como o Programa Favela Bairro e posteriormente as intervenções por meio do PAC, assim como em políticas de regularização fundiária de loteamentos populares, notadamente aquelas realizadas através do Núcleo de Regularização de Loteamentos. Apesar da robusta operação deste instrumento, ainda são raras as AEIS destinadas a vazios urbanos, assim como permanecem as ameaças de remoções em AEIS e poucos foram os avanços na regularização urbanística destas áreas.

Por meio deste texto propomos avançar na compreensão dos diferentes papéis desempenhados pelas AEIS na cidade do Rio de Janeiro, ressaltando as particularidades e as contradições desta experiência. Para tanto, faremos a análise da aplicação do instrumento desde sua origem até o ano de 2020. Esta análise será desenvolvida a partir de revisão de literatura, de um banco de dados espacializados dos marcos normativos, e de entrevistas realizadas com gestores públicos.

Buscamos contribuir com uma avaliação crítica sobre as limitações e as potencialidades do instrumento das AEIS na cidade do Rio de Janeiro. Assumimos como norteadores os princípios da democratização do acesso à terra, do reconhecimento dos territórios populares e da garantia do direito à moradia digna e à cidade de forma mais ampla. Princípios estes que ganham relevância diante da atual conjuntura de agravamento da crise política, econômica e social que tem levado à maior precarização das condições de moradia.

Desta forma almejamos, além de compreender os papéis já desempenhados pelas AEIS, apontar caminhos para o avanço no seu emprego como instrumento de planejamento urbano e como suporte à política habitacional de forma ampla. Desejamos pôr em discussão a articulação deste instrumento com fundos setoriais, suas contribuições ao acesso à terra para a produção habitacional de interesse social e a garantia da segurança de posse. Propõe-se ainda refletir sobre a gestão democrática da cidade, para a qual este instrumento pode contribuir em grande medida.

Capítulo 5 | A mobilidade na metrópole do Rio de Janeiro: crise persistente e caminhos possíveis. Autores: Juciano Martins Rodrigues

Esse texto buscar avaliar criticamente a constituição do modelo de mobilidade urbana prevalecente na metrópole desde os anos 1970, caracterizado pela predominância do transporte rodoviário, e o agravamento da crise nas condições de deslocamento da população amplificada com a pandemia de Covid-19. Nesse contexto, o aprofundamento dessa crise é considerado um indício do apagão no funcionamento da vida urbana, sendo decorrente da erosão da demanda em função da diminuição da atividade econômica, do desemprego e da queda da renda. 

O colapso dos transportes na metrópole assume, ainda, um caráter inédito ao atingir o setor rodoviário e os transportes de alta capacidade. Em relação ao primeiro, o setor acumulou um déficit financeiro da ordem de R$ 1,2 bilhão durante a pandemia. O sindicato das empresas aponta como motivo para esse desempenho a queda na receita e a permissividade em relação ao transporte clandestino. Em relação à situação específica do Rio de Janeiro, de fato não se pode deixar de registar que o transporte clandestino é uma realidade e tem domínio agressivo sobre parte considerável do mercado de transporte público. Nos serviços de trem e de metrô, tem havido cada vez mais registros de interrupções, atrasos, lotação e acidentes. 

A este conjunto de problemas do lado da oferta dos serviços se somam os decorrentes da dissociação entre as tarifas e os claros sinais de empobrecimento da população. Para um trabalhador que recebe um salário-mínimo, o gasto mensal com transporte pode comprometer até um quarto de seu salário. O círculo trágico do desastre urbano se fecha, neste caso, com as consequências dos frequentes roubos de fios para a venda do cobre no mercado ilegal do ferro-velho. 

Diante do exposto acima, é seguro afirmar que a metrópole do Rio de Janeiro é aquela onde os sinais da crise urbana aparecem de forma bastante clara, sendo a crise da mobilidade uma de suas expressões mais evidentes. Um cenário para o enfrentamento dessa crise persistente parte da necessidade de romper com a lógica privatista dos transportes, que garante o oligopólio de poucos grupos econômicos no setor de ônibus e abre o caminho para a entrada de agentes internacionais na exploração dos serviços de trens e metrô em direção a uma dominância rentista-financeira-extrativista. 

Será, também, imprescindível incluir o setor de transportes em uma política nacional de desenvolvimento urbano fundada no retorno do Estado empreendedor e planejador, na expansão do gasto público e na mobilização do setor privado. Nesse cenário, faz total sentido pensar em um New Deal Urbano, como um ciclo de investimentos concentrados nas metrópoles, incluindo investimentos em transportes de massa, sobretudo metrô e trens metropolitanos, e inversões que incluam objetivos de descarbonização da mobilidade, orientando a dinâmica do crescimento urbano na direção do atendimento efetivo das necessidades da população e dos objetivos do desenvolvimento sustentável.

Capítulo 6 | Deseconomias na metrópole carioca. Autores: Regina Tunes e Sandra Lencioni

No início do século XX foram anunciados uma série de investimentos produtivos e de infraestrutura no Rio de Janeiro que prometiam uma significativa modernização e diversificação na economia fluminense com forte atuação do Estado a partir de políticas públicas de crescimento e desenvolvimento.

A realização dos megaeventos, como os Jogos Pan-americanos (2007), a sede de jogos da Copa Mundo (2014) e os Jogos Olímpicos (2016) são parte importante dos anúncios e das expectativas geradas por um novo ciclo de desenvolvimento do Rio de Janeiro.

Falou-se muito nesse período em legados desse ciclo para o desenvolvimento da metrópole, o que incluía aspectos ligados ao cotidiano metropolitano como as questões que envolviam a mobilidade urbana, a poluição, habitação, mas também, e esse é o foco desse texto, a ampliação e diversificação de atividades econômicas e de infraestruturas com reflexo no incremento do emprego e da renda da população. 

No entanto, apesar da grande expectativa gerada por esse ciclo, o crescimento econômico e o desenvolvimento do estado ficaram bastante aquém do esperado dado que muitos dos investimentos produtivos e de infraestrutura não se concretizaram em sua completude. 

A partir dessa breve contextualização, esse texto pretende analisar os investimentos produtivos e em infraestrutura fluminense no período de 2000 a 2015, com ênfase na metrópole carioca, relacionando-os à dinâmica econômica do país e do Estado do Rio de Janeiro. A análise dos investimentos será feita a partir do levantamento das informações do Programa de Atração de Investimentos Estruturantes (RIOINVEST) fomentado pelo Fundo de Desenvolvimento Econômico e Social (FUNDES) por parte do governo do estado e das ações no Rio de Janeiro do Plano de Aceleração do Crescimento (PAC) do governo federal. 

Parte-se da premissa de que os investimentos produtivos são estratégicos para o crescimento econômico e que as infraestruturas precisam sempre de recomposição e de modernidade por se constituírem imprescindíveis para qualquer política de crescimento econômico. Pretende-se, a partir dessa premissa, discutir a seguinte questão chave: Em que medida o quadro de crise econômica contemporânea da metrópole carioca, caracterizado por processos de regressão econômica, queda de investimentos públicos e privados, a exemplo dos investimentos produtivos e da degradação, incompletude e desinvestimentos em projetos de infraestrutura guarda relação com projeções não realizadas e com uma política míope de crescimento e de desenvolvimento implementada no Rio de Janeiro? 

A hipótese que será debatida no texto é que a crise econômica contemporânea da metrópole carioca, caracterizada por processos de regressão econômica na qual a queda de investimentos públicos e privados é um dos seus elementos fundamentais, é produtora de uma deseconomia da metrópole carioca que se faz acompanhar pela desconsideração de uma política de reforma urbana e de direito à cidade.

Capítulo 7 | Agricultura urbana e o direito à cidade. Autores :Luciana Corrêa do Lago, Fernanda Petrus e  Luisa Ferrer

O objetivo do texto é identificar as possibilidades e as barreiras à formação do continuum rural-urbano na metrópole do Rio de Janeiro, com base (i) no mapeamento das práticas associativas de produção, circulação e consumo de alimentos saudáveis e (ii) nas políticas públicas para o setor. Entendemos a metrópole como a escala intermediária entre o comunitário e o nacional/global, a escala dos sistemas de troca e de circulação cotidiana de pessoas e produtos, que extrapolam as fronteiras institucionalizadas entre a cidade e o campo. Na perspectiva de construção de uma economia metropolitana popular e solidária, buscamos traçar os desafios postos à aproximação entre produtores e consumidores, de maneira que essa relação responda às necessidades materiais de todos os envolvidos e eleve o patamar das condições de reprodução social, hoje no Brasil, extremamente degradadas.

O texto está estruturado em três partes. Começaremos apresentando um quadro geral do setor agrícola no Rio de Janeiro, com destaque para a participação da agricultura familiar e para a pluriatividade como característica dos/as agricultores/as fluminenses. Vimos que a metrópole do Rio de Janeiro, embora menos “agrícola” do que as demais metrópoles brasileiras, abriga uma diversidade de atividades agrícolas praticadas por diferentes sujeitos sociais. Nos dois anos de pandemia, essa diversidade de práticas e sujeitos coletivos veio à tona de forma impressionante, por meio da distribuição de milhares de cestas básicas, diretamente dos agricultores familiares da periferia metropolitana para as favelas.

Na segunda parte, apresentamos a diversidade de práticas e sujeitos coletivos da agricultura urbana na metrópole do Rio de Janeiro, centrando em duas formas de associativismo: as redes agroecológicas de produtores e/ou consumidores e os movimentos sociais de âmbito nacional. Essas experiências agroecológicas urbanas são interações territoriais populares praticadas por sujeitos coletivos com incidência política, por meio das feiras, redes, fóruns e conselhos. A leitura espacial das interações agroecológicas mostra uma reação à fragmentação dos territórios populares urbanos.

Na terceira parte, trazemos a incidência, positiva e negativa, das políticas públicas, federal, estadual e municipal, sobre esse campo de práticas econômicas. Dos programas federais, destacamos os programas de incentivo à agricultura familiar, examinando os gargalos existentes para acessá-los. Das esferas estadual e municipal, examinamos, além dos programas de incentivo, os instrumentos de planejamento urbano, responsáveis pelo zoneamento e pelas regras de uso e ocupação do solo.

Por fim, com base nessa leitura das tensões entre sujeitos sociais da agroecologia e o poder público, apresentaremos alguns caminhos estratégicos de estímulo aos circuitos produtivos e reprodutivos da agricultura urbana e às formas associativas de trabalho.

Capítulo 8 | A questão ambiental e os efeitos das mudanças climáticas. Autores: Thêmis Amorim Aragão e Ana Lúcia Britto

A sociedade contemporânea, nos últimos anos, tem sentido as consequências das transformações climáticas. As secas impactam no desenvolvimento das colheitas, enquanto o aumento e concentração do volume de chuvas em outros espaços afetam a dinâmica das populações, gerando migrações ou necessidade de modificações na base econômica de comunidades rurais devido às alterações nos ecossistemas. No meio urbano-metropolitano, os impactos ambientais decorrentes das mudanças climáticas também são sentidos através dos prejuízos materiais e mortes causados por enchentes e desabamentos cada vez mais recorrentes.  

Embora a divulgação do quarto relatório do Painel Internacional Intergovernamental sobre Mudanças Climáticas (IPCC AR4), em 2007, tenha gerado muitas questões a serem discutidas e analisadas, o documento preconiza uma maior frequência de ondas de calor em áreas urbanas, com maior intensidade e duração. Por outro lado, o relatório também prevê uma maior degradação da qualidade do ar, intensidade de chuvas e uma ampliação das áreas de risco.

Em seus aspectos multiescalares, o clima é apenas um dos aspectos que demonstram a desconexão na relação sociedade-natureza. As formas de ocupação do solo, a gestão das águas para consumo dos grandes centros, o manejo dos resíduos sólidos e do saneamento, assim como toda a economia existente para prover insumos ao meio urbano são elementos importantes para nortear o planejamento urbano e regional no sentido de uma perspectiva que considere o ecossistema. 

Para pensar a sustentabilidade urbana e regional é preciso problematizar o atual modo de produção do espaço, jogando luz sobre os vínculos que a cidade estabelece com o campo, seja na perspectiva de insumos para a produção de mercadorias (extração de recursos naturais), seja no abastecimento energético e de alimentos. Indo mais além, faz-se necessária uma reflexão profunda sobre os padrões de relacionamento da cidade com o próprio território que ela ocupa, confrontando as lógicas políticas, econômicas e sociais de produção do espaço urbano com os processos naturais delas decorrentes.

Alguns espaços apresentam maior suscetibilidade de passar por essas mudanças. No meio urbano, percebemos mais fortemente a dimensão que as alterações ambientais podem chegar, à medida em que estas alterações geram o comprometimento da segurança de populações inteiras.  

No caso da Região Metropolitana do Rio de Janeiro, o capítulo propõe apresentar o contexto da intensificação das mudanças climáticas refletidas nas intensas enchentes e crises hídricas, além de apresentar as principais ações governamentais que impactam estas dimensões, em especial as políticas de saneamento e de mitigação do risco ambiental.

Capítulo 9 | A privatização dos serviços de saneamento na RMRJ: repercussões sobre o direito à cidade. Autores: Ana Lúcia Britto, Suyá Quintslr e Mariana Dias

O capítulo trata do processo de privatização dos serviços de abastecimento de água e esgotamento sanitário na RMRJ, discutindo os impasses para o atendimento universal, condição para a realização do direito à cidade em um novo modelo de prestação dos serviços orientado pelo lucro e conduzido por empresas hegemonizadas pelo capital financeiro. 

O capítulo será organizado em três partes, além das considerações finais. Na primeira parte será apresentado o histórico do projeto de privatização e a modelagem realizada pelo BNDES como parte de um pacote para permitir o socorro financeiro do governo federal ao estado do Rio de Janeiro. Na segunda parte serão abordados os impasses do processo de privatização: institucionais (relação governo do estado/municípios/Câmara Metropolitana); contratuais (atendimento de favelas; metas; tarifas sociais; possibilidades de aumentos tarifários); regulatórios (fragilidade da AGENERSA). Na terceira parte serão apresentados os resultados do processo identificando quem são os novos prestadores dos serviços e seus laços com uma economia financeirizada.

Nas considerações finais, serão discutidas as características do déficit em serviços na RM e os impasses para o atendimento da população mais pobre em um novo modelo de prestação orientado pelo lucro. Observa-se que apesar dos marcos regulatórios garantidores dos direitos, como a Constituição Federal e o Estatuto das Cidades, nas cidades brasileiras a lógica mercantil se impõe de maneira cada vez mais forte, tendo como consequência a negação do direito explicitado nas leis. A negação do direito à cidade se expressa no déficit habitacional e na habitação inadequada, na baixa mobilidade, decorrente da insuficiência do transporte coletivo e no acesso ao saneamento básico. A prevalência dos interesses de diversos tipos de grande capital (capital imobiliário, capital que atua nas obras públicas, e agora grupos financeiros) está na origem de um intenso processo de mercantilização e privatização que atende aos interesses minoritários das elites e viola os direitos, sobretudo dos moradores mais pobres das cidades. 

No que diz respeito ao direito à cidade e ao direito à água e ao saneamento, o Estado, que deveria ser o garantidor do direito, tem deixado de lado essa função essencial, tanto na forma como presta os serviços públicos, quanto na sua leniência com relação aos interesses das diferentes formas de capital. Nesse sentido, em um contexto de serviços privatizados, um governo progressista comprometido com o projeto de reforma urbana e direito à cidade deve reforçar a regulação da prestação, estimular o controle social, fiscalizar e punir situações de violação de direitos, garantir que sejam realizados investimentos em assentamentos precários e criar mecanismos para a proteção dos direitos, como o direito a um volume mínimo de água para os usuários em situação de vulnerabilidade.

Capítulo 10 | Como e para quem se governa? Autores: Filipe Souza Corrêa, Erick Silva Omena de Melo, Nelson Rojas de Carvalho, Humberto Mario Meza, Franklin Soldati, Breno Serodio e Arthur Bernardo Lope

O capítulo discute a consolidação de um modelo de regime urbano privatista e predatório na Região Metropolitana do Rio de Janeiro (RMRJ) a partir da convergência, desde 2008, das agendas dos governos federal, estadual e municipal para a realização dos megaeventos (Copa do Mundo e Jogos Olímpicos) e na implantação dos grandes projetos de infraestrutura (Arco Metropolitano) e de pólos de dinamização econômica nas franjas da RMRJ (COMPERJ, a leste; e Porto de Itaguaí, a oeste). Argumentamos que o aprofundamento do ajuste espacial neoliberal no período recente foi fundamental para a consolidação de um regime urbano caracterizado pelo constrangimento na forma como as decisões locais são tomadas. Esse constrangimento da esfera pública é feito por uma classe dominante fragmentada em projetos políticos por vezes concorrentes, porém unida no sentido da extração de mais-valias urbanas e dilapidação do fundo público, ao fomentar diferentes modelos de parceria entre Estado e a iniciativa privada, com impactos negativos na na gestão de bens e provisão de serviços públicos.

Nesse sentido, na primeira seção, exploramos algumas dimensões constitutivas deste regime urbano predatório. Em primeiro lugar, caracterizamos a influência do poder econômico na agenda política da capital tendo como base os financiamentos de campanha realizados nas eleições municipais entre os anos de 2008 e 2016. Em seguida, discutimos os impactos nas agendas governamentais das orientações e sentidos político-ideológicos dos governos municipais na RMRJ. Por fim, a partir da caracterização do perfil de atuação das chamadas Organizações das Sociedade Civil na RMRJ, exploramos os limites para a promoção de um tecido associativo que favoreça o controle social.

Na segunda seção exploramos dois exemplos de funcionamento desse regime urbano, a partir dos quais buscou-se evidenciar os atores e suas estratégias de acumulação a partir da produção do espaço urbano-metropolitano. Para isso, discutimos a conformação e o papel exercido pela coalizão de poder que se formou em torno do projeto de renovação urbana na região portuária: o Porto Maravilha. Na sequência, discutimos o funcionamento do arranjo de governança metropolitana instituído em 2018, destacando-se como protagonismo do poder público estadual serve de suporte político para os interesses econômicos nas macro intervenções que reestruturam o espaço metropolitano, tomando-se como exemplo o processo de privatização da Companhia Estadual de Águas e Esgotos (CEDAE).

Por fim, apontamos caminhos possíveis para a construção de estratégias de enfrentamento deste regime urbano, tendo como ponto principal a radicalização democrática da forma de gestão e a proposta de constituição de espaços de participação no processo decisório na governança urbana e metropolitana de modo a garantir protagonismo para os novos atores que surgem do polo fragilizado pelo aprofundamento do processo de neoliberalização no espaço metropolitano.

Capítulo 11 | As novas ilegalidades urbanas. Autores: Orlando Alves dos Santos Junior, Tarcyla Fidalgo, Adauto Lucio Cardoso, Luciana Ximenes, Samuel Thomas Jaenisch, Filipe Souza Corrêa e Wânia Mesquita

As evidências mais recentes sugerem, de modo ainda provisório, que a atuação das milícias esteja sofrendo algumas reconfigurações em relação ao período estudado por Cano & Duarte (2012). As milícias parecem ter ingressado em uma nova fase de controle ostensivo dos territórios, investindo, inclusive, em sua expansão para novas áreas da cidade e da Região Metropolitana do Rio de Janeiro, tradicionalmente dominadas pelo tráfico. Além disso, as reportagens publicadas nos últimos anos dão a entender que os grupos milicianos vêm capitaneando novas frentes de exploração econômica, adquirindo um desenho administrativo rebuscado – como adaptação, talvez, à repressão vivida nos anos seguintes à CPI. Dentre elas, a produção e a exploração do mercado imobiliário e nos serviços urbanos parecem conformar-se como um elemento central no novo padrão de atividade dos grupos paramilitares. A atuação das milícias na produção da cidade e no controle dos territórios populares tem forte impacto sobre as possibilidades de exercício da cidadania e sobre o direito à cidade.

O artigo se debruça sobre a atuação de grupos milicianos e a produção da cidade do Rio de Janeiro, a partir de três eixos de análise: (i) a atuação dos grupos milicianos e a produção do espaço. Neste tópico, busca-se apresentar uma tipologia da atuação dos grupos milicianos na produção imobiliária: (a) o controle do acesso à terra urbana, (b) a produção direta de unidades habitacionais e (c) o controle/domínio da produção habitacional executada pelo Estado; (ii) a relação entre as práticas milicianas de controle territorial e os padrões de sociabilidade e os tipos de associativismo presentes nos territórios. Neste tópico, o argumento é que as milícias têm forte impacto sobre os padrões associativos, impedindo a organização político-social dos moradores de forma a monopolizar a intermediação de interesses junto ao sistema institucional; (iii) a relação entre milícias e voto no controle territorial. O argumento aqui é centrado no controle territorial do voto por grupos milicianos, que se expressa na concentração dos votos dos candidatos milicianos ou com vínculos com milicianos nos territórios populares por elas controlado. 

Com base nestes três eixos de análise, o artigo argumenta que as milícias, e suas práticas de controle dos mercados urbanos ilegais, se constituem em bloqueios ao surgimento de sujeitos coletivos com a capacidade de conquistar o direito à cidade e exercerem seus direitos de cidadania. De certa forma, parece possível interpretar o controle pela norma e violência das populações periféricas imposto pelos milícias como uma modalidade de urbanismo militar.

Na perspectiva propositiva, e tendo como referência o direito à cidade, o artigo faz alguns apontamentos para o enfrentamento das milicas e de seu controle sobre os territórios populares, com destaque para a defesa da adoção de estruturas de cogestão público-comunitária para uma gestão territorial democrática e desmilitarizada.

Capítulo 12 | O programa da reforma urbana. Autores: Orlando Alves dos Santos Junior, Tarcyla Fidalgo, Adauto Lucio Cardoso, Luciana Ximenes, Samuel Thomas Jaenisch, Mariana Albinati, Beatriz Terra, Bruna Ribeiro, Bruno Frazão, Taísa Sanches e Franklin Soldati

Tomando como ponto de partida as mudanças institucionais e políticas ocorridas a partir da Constituição Federal de 1988 no que se refere à política urbana, o artigo busca discutir avanços, limites e retrocessos na promoção da reforma urbana no Rio de Janeiro e apontar alguns desafios na perspectiva da promoção do direito à cidade, organizado em quatro blocos. 

1º) Avanços na agenda da reforma urbana nas décadas 1980 e 1990. Terá foco na esfera do planejamento, sobretudo no que diz respeito à construção da política de desenvolvimento urbano, tanto no Estado do Rio de Janeiro (período do governo Brizola), como na capital (governo Saturnino) em um contexto de crise econômica e política nacional. 

2º) A agenda da reforma urbana na encruzilhada. A análise é dedicada à primeira década dos anos 2000, aos avanços no plano nacional e retrocessos no Rio de Janeiro. Neste período, parecia possível afirmar que se desenvolvia no Brasil uma nova cultura de planejamento urbano, decorrentes da incorporação dos instrumentos inscritos no Estatuto da Cidade e da participação de uma pluralidade de atores sociais com presença na cena pública. No entanto, essas mudanças ocorriam em um contexto em que as ideias de planejamento estratégico já estavam sendo introduzidas com força pela gestão César Maia-Conde, e o plano diretor deixava de orientar as ações estruturais da administração municipal, que passava a adotar crescentemente os princípios do empreendedorismo urbano. Ao mesmo tempo, o Rio de Janeiro parecia viver uma crise econômica, política e social sem precedentes, com o aumento da violência e seu declínio econômico.

3º) Os anos dos megaeventos. Análise do aprofundamento dos impasses na agenda da reforma urbana como combinação, de um lado, do contexto de aprofundamento de modelos de planejamento fundados no empreendedorismo urbano e investimentos na reestruturação urbana de certos espaços considerados estratégicos; e, de outro, a onda de remoções, violação de direitos humanos e ausência de canais de participação.

4º) A milicialização do Rio de Janeiro: os anos Bolsonaro – Crivella. A análise está focada na inflexão ultra conservadora representada pela eleição de Bolsonaro presidente e de Crivella prefeito da cidade do Rio de Janeiro, em que busca identificar os principais retrocessos nas políticas urbanas adotadas e seus impactos sobre a cidade.

Nas considerações finais, busca-se apontar alguns desafios na perspectiva da reforma urbana e do direito à cidade. Esses desafios estão ligados ao fortalecimento da capacidade reguladora do Estado sobre a dinâmica imobiliária e à construção de esferas públicas de governança, que contribuam na promoção de uma nova cidade mais justa e democrática. Esses desafios atravessam todos os espaços institucionais e níveis de planejamento, envolvendo os âmbitos supralocais, metropolitanos, regionais e o nacional. Nesse sentido, atuar para reverter a inflexão conservadora no âmbito nacional é decisivo nos rumos das cidades brasileiras.

Capítulo 13 | ajustes regulatórios e projetos pró-mercado. Autores: Tarcyla Fidalgo, Orlando Alves dos Santos Junior, Beatriz Terra, Filipe Souza Corrêa, Humberto Mario Meza e Victor

Este capítulo abordará as novas regulações, seus processos participativos e legislativos, e os projetos recentemente instaurados no Rio de Janeiro em favor de demandas mercadológicas, a fim de levar a cabo uma reflexão sobre os processos de institucionalização e os rebatimentos práticos de tais regulações e projetos na metrópole carioca. 

Nos últimos anos, a cidade do Rio de Janeiro vem passando por sucessivas “ondas” de ajustes regulatórios, marcados pela baixa ou nenhuma participação popular, bem como pelo alinhamento com interesses pró-mercado. Estas “ondas” de ajustes regulatórios foram acompanhadas por arranjos institucionais específicos e construção de narrativas que reforçaram a orientação pró-mercado das intervenções urbanas e da própria gestão pública municipal.

A fim de analisar os ajustes regulatórios e suas consequências no âmbito espacial e da governança urbana, serão analisados os seguintes casos concretos: (i) a privatização crescente de serviços públicos a partir do novo arranjo de gestão das OSs em serviços públicos essenciais; (ii) a adoção e apostas nas Operações Urbanas (Consorciada e Simplificada) para a gestão territorial da cidade; (iii) a adoção do paradigma da “liberdade econômica” na gestão urbana; (iv) o projeto reviver centro e (v) o processo de revisão do plano diretor municipal e suas contradições.

No âmbito do arranjo de gestão das OSs, a reflexão passa pelas consequências dos ajustes regulatórios, com destaque para os impactos na prestação dos serviços públicos e na vulnerabilização crescente da população fluminense.

A reflexão proposta no âmbito das operações urbanas passa por uma breve análise do caso Porto Maravilha e uma atualização sobre suas implicações para a cidade anos após sua implementação. Também será analisado o instrumento das Operações Simplificadas, com o objetivo de aprofundar o processo de privatização da gestão e financeirização do espaço urbano iniciado com as Operações Urbanas Consorciadas.

Será, ainda, discutida adoção do paradigma da liberdade econômica na legislação urbanística municipal e estadual e as consequências possíveis a partir do desenho de uma gestão urbana normativamente voltada para o favorecimento de interesses privados, a partir de uma narrativa da cidade como um conjunto de atividades individuais e não como um espaço coletivo de convívio e desenvolvimento social.

O capítulo, também, abordará os recentes processos legislativos de aprovação do projeto reviver centro e de revisão do plano diretor da cidade do Rio de Janeiro, com o objetivo de problematizar os processos sob o aspecto da participação popular e construção dos discursos de consenso em torno das propostas do legislativo, bem como de apontar algumas possíveis consequências para a cidade a partir das propostas.

Assim, pretende-se, a partir de um panorama dos ajustes regulatórios e projetos pró-mercado, refletir sobre as construções discursivas e as consequências espaciais e de gestão para a cidade do Rio de Janeiro.

Capítulo 14 | Quais as reivindicações urbanas? Que lutas? Autores: Mariana Albinati, Taísa Sanches, Orlando Alves dos Santos Junior, Fernanda Amim e Humberto Mario Meza

Os movimentos sociais brasileiros passaram por grandes transformações desde a década de 1980, especialmente depois da promulgação da Constituição Federal de 1988. As questões urbanas, em particular, ganharam destaque com a criação do Movimento Nacional de Reforma Urbana, que articulou organizações de arquitetos, engenheiros e associações de moradores de favelas e foi fundamental para a garantia dos artigos 182 e 183 na referida Constituição. Após a promulgação do texto constitucional, no entanto, havia ainda muito a se avançar, e diversos grupos nacionais se incorporaram ao movimento original, formando o Fórum Nacional de Reforma Urbana. Suas proposições foram fundamentais para a construção do Estatuto da Cidade, em 2001, e para a criação do Ministério das Cidades, em 2003. O caráter progressista e desmercantilizador das proposições articuladas por movimentos sociais e conquistadas nos anos 2000, no entanto, foi de encontro à política neoliberal de desregulamentação e mercantilização das cidades, importantes barreiras à implantação de uma agenda urbana popular. Podemos categorizar a reconfiguração das lutas urbanas em dois grandes grupos (ambos deixam de ter o Estado como opositor, ao contrário dos movimentos sociais até década de 1990): um deles ampliam o sentido da demanda por direito à cidade, enquanto o outro se caracteriza pela adoção de perspectivas mais individualistas e voltadas a soluções de mercado para questões coletivas. 

Nesse sentido, o capítulo toma como marco temporal para reflexão a rearticulação das lutas urbanas em função dos megaeventos e do reordenamento espacial da metrópole na última década, a fim de investigar como anda a agenda de lutas na cidade do Rio de Janeiro atualmente. Tal investigação aponta caminhos de compreensão das novas formas de participação política. Além das lutas urbanas levadas a cabo pelos movimentos sociais organizados, o capítulo pretende destacar as lutas cotidianas através das quais se dá a produção de bens comuns urbanos pela classe trabalhadora, nos territórios populares. Tendo em vista o constante tensionamento produzido pelos projetos de precarização da vida dos trabalhadores e trabalhadoras, a própria reprodução social em seus aspectos mais cotidianos se torna espaço de lutas. As lutas urbanas, portanto, se expressam tanto nas reivindicações vocalizadas pelos movimentos sociais urbanos como nas táticas ou astúcias cotidianas de trabalhadores e trabalhadoras, a exemplo das práticas de coletivização do trabalho reprodutivo entre mulheres, da criação de redes informais de solidariedade durante a pandemia, a organização de cozinhas comunitárias pelo MTST e MUCA, das ocupações realizadas pelos diversos grupos subordinados como afirmação do seu direito à cidade – ocupações negras, feministas, LGBTQIA+, como a Casa Nem, Casa de Mulheres da Maré, Wakanda em Madureira, entre outras – ou ainda das disputas em torno do uso e ressignificação dos espaços públicos e do patrimônio cultural.

Capítulo 15 | Quais as nossas propostas? Autores: Marcelo Gomes Ribeiro

A complexidade que se apresenta para a efetivação de políticas públicas pautadas nos preceitos da Reforma Urbana e do Direito à Cidade requer que a sistematização das propostas enunciadas ao longo dos capítulos anteriores deste livro seja feita considerando as interrelações existentes entre as diversas temáticas neles trabalhadas e os diversos desafios para o alcance dos objetivos daquela agenda de política públicas. 

Os desafios para a efetivação da Reforma Urbana e do Direito à Cidade são enormes e muito variados. Alguns desses desafios serão aqui pontuados, numa perspectiva de que sejam trabalhados no texto no quadro das proposições dos capítulos anteriores: 

  1. A relação entre as condições econômicas, as condições sociais e as condições urbanas;
  2. As competências de cada ente no sistema federativo brasileiro (União, Estados e Municípios); 
  3. A relação entre Estado, mercado e sociedade; 
  4. A constituição de esferas de participação e de tomada de decisão; 
  5. A constituição de mecanismos de controle social; 
  6. Os mecanismos de financiamento das políticas públicas a serem implementadas. 

É no quadro da compreensão dos desafios apresentados que procuraremos sistematizar as proposições referentes à Reforma Urbana e ao Direito à Cidade para a Região Metropolitana do Rio de Janeiro, tendo em vista a necessidade de integração setorial e territorial para a sua elaboração e, principalmente, para sua execução. 

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